Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym
Podzielając pogląd doktryny prawa administracyjnego, podnoszący, że cechą administracji publicznej jest jej wszechobecność i aktywność, a prawa administracyjnego przenikalność przez prawie każdą dziedzinę egzystencji jednostki, co w określonym wymiarze aksjologicznym stanowi względnie pozytywną stronę tej gałęzi prawa (a przynajmniej świadczy o jego poważnej randze), dostrzec należy, że stroną negatywną tej gałęzi prawa jest niedosyt regulacji prawnych, uniemożliwiających pejoratywnie pojmowaną bezczynność administracji publicznej.
Przedmiotem pracy jest, podjęta z punktu widzenia teorii prawa administracyjnego i w pewnym zakresie nauki administracji, analityczna charakterystyka pojęć prawa, doktryny i orzecznictwa, które w dawnej i współczesnej nauce prawa administracyjnego nazywane są milczeniem i bezczynnością administracji publicznej.
(Ze Wstępu)
WYKAZ SKRÓTÓW 13
1. Akty prawne 13
A. Polska 13
B. Inne państwa 18
2. Inne 19
SŁOWO WSTĘPNE 23
Rozdział I. MILCZENIE I BEZCZYNNOŚĆ JAKO POJĘCIA NAUKI PRAWA I PRAWA ADMINISTRACYJNEGO – PRAWNE KONTEKSTY MILCZENIA I BEZCZYNNOŚCI 29
1. Wprowadzenie 29
1.1. Podmiotowe uwarunkowania milczenia i bezczynności 29
1.2. Milczenie i bezczynność administracji publicznej w sferze jej działalności wewnętrznej i zewnętrznej 33
1.3. Możliwości rozumienia pojęcia milczenia i bezczynności administracji publicznej 34
1.4. Cele i metoda ujęcia bezczynności i milczenia administracji publicznej 49
1.5. Bezczynność i milczenie w prawie administracyjnym ustrojowym, materialnym i proceduralnym 52
2. Aspekty etymologiczne i semantyczne prawnych i prawniczych pojęć: „milczenie”, „bezczynność”, „zaniechanie”, „zwłoka”, „przewlekłość”, „inercja” 53
2.1. Język naturalny, prawny i prawniczy. Sposoby analizy pojęć prawnych 53
2.2. Uniwersalność podstawowych pojęć a zakres odrębności terminologicznych pojęć teorii prawa i części ogólnych gałęzi prawa publicznego i prywatnego 55
2.3. Pojęcie milczenia 61
2.4. Pojęcia bezczynności i zaniechania 65
2.5. Pojęcia zwłoki i przewlekłości 71
3. Mechanizmy prawne generujące działanie i brak działania administracji publicznej 76
3.1. O działaniu administracji publicznej i jego znaczeniu dla definiowania administracji publicznej i prawa administracyjnego 76
3.2. Metoda działania prawa administracyjnego 78
3.3. Bezczynność administracji publicznej na tle zasady praworządności działania – sfery ingerencji administracji publicznej 83
3.4. Bezczynność i milczenie administracji publicznej na tle form i metod działania administracji publicznej 84
3.5. Bierność państwa i jego organów jako „racja stanu” 91
4. Hipotezy dotyczące milczenia i bezczynności administracji publicznej weryfikowane w pracy 94
Rozdział II. MILCZENIE I BEZCZYNNOŚĆ W SFERZE NORMATYWNEJ PRAWA ADMINISTRACYJNEGO DOTYCZĄCEJ USTROJU I ORGANIZACJI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ 103
1. Wprowadzenie 103
2. Bezczynność i milczenie administracji publicznej w odniesieniu do norm kreujących organy administracyjne lub administrujące 107
2.1. Bezczynność, przewlekłość i milczenie przy kreowaniu organów z wyboru 110
2.1.1. Wybory bezpośrednie 110
2.1.2. Wybory pośrednie 117
2.2. Bezczynność, przewlekłość i milczenie przy kreowaniu organów z powołania 118
2.2.1. Wprowadzenie – konteksty bezczynności w odniesieniu do instytucji powołania 118
2.2.2. Policja 122
2.2.3. Inspekcja farmaceutyczna 130
2.2.4. Urzędy i izby skarbowe 132
2.2.5. Samorządowe kolegia odwoławcze 136
2.2.6. Dyrektorzy szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego 141
2.2.7. Administracja sądowa 143
2.2.8. Administracja sejmowa i Najwyższa Izba Kontroli 147
2.3. Bezczynność, przewlekłość i milczenie przy kreowaniu organów z mianowania 149
2.3.1. Mianowanie a powołanie 149
2.3.2. Służba więzienna 150
3. Bezczynność, przewlekłość wobec nałożenia przez ustawodawcę w sferze normatywnej nowych zadań i kompetencji na istniejącą strukturę organów administracji publicznej 156
4. Milczenie administracji w prawie samorządowym. Przykłady instytucji milczenia administracji publicznej i środków przeciwdziałania bezczynności administracji w ustawodawstwie regulującym status prawny polskiego gminnego samorządu terytorialnego 162
4.1. Wprowadzenie 162
4.2. Formalnoprawna „milcząca” opinia rady gminy w sprawie tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia gminy oraz ustalania jej granic, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta i ustalania jego granic, ustalania i zmiany nazwy gminy oraz siedziby jej władz 162
4.3. „Milczące przyjęcie rezygnacji” ze stanowiska przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady gminy 165
4.4. Bezczynność ustrojowa przewodniczącego rady gminy poprzedniej kadencji w sprawie zwołania pierwszej sesji nowo wybranej rady, wywołująca z upływem terminu zakreślonego w ustawie przejęcie kompetencji przez komisarza wyborów (dewolucja kompetencji) 165
4.5. Skutki bezczynności materialno-technicznej – niezłożenia przez radnego, wójta, zastępcę wójta, sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierownika jednostki organizacyjnej gminy, osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoby wydającej decyzje administracyjne w imieniu wójta oświadczenia o swoim stanie majątkowym 166
4.6. Skutki materialnoprawne, ustrojowe i proceduralne milczenia organu w przedmiocie zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania rozstrzygnięcia innego organu w terminie zakreślonym ustawowo 169
5. Milczenie administracji publicznej jako materialna i/lub ustrojowa forma jej działania 170
5.1. Wprowadzenie 170
5.2. Rozwinięcie teoretycznego i administracyjno-prawnego sposobu ujęcia milczenia administracji na gruncie prawa ustrojowego 171
5.3. Podsumowanie 175
Rozdział III. STOSUNEK SFERY NORMATYWNEJ PRAWA KONSTYTUCYJNEGO I ADMINISTRACYJNEGO DOTYCZĄCEJ TWORZENIA PRAWA DO BEZCZYNNOŚCI PRAWODAWCZEJ ORGANÓW ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ 177
1. Wprowadzenie 177
1.1. Uwagi natury ogólnej – od bezczynności ustawodawczej do bezczynności prawotwórczej organów administracji publicznej 177
1.2. Francuski rodowód instytucji prawnej milczenia ustawodawcy w formie silence du législateur jako proweniencja współczesnej problematyki inercji prawotwórczej władzy wykonawczej 178
1.3. Działalność ustawodawcza i prawotwórcza jako jedna z gwarancji bytu i ciągłości państwa w stanach nadzwyczajnych – sposoby zawieszenia i wstrzymania z mocy prawa aktywności państwa 181
2. Rozwinięcie w stanie normatywnym obowiązującym w Polsce 185
2.1. Pojęcie, rodzaje oraz skutki bezczynności prawotwórczej organów administracji publicznej 185
2.2. Legislacja administracyjna i tworzenie prawa przez administrację publiczną jako jej „forma działania” wobec zamkniętego systemu źródeł prawa 190
2.3. Kwestie pojęciowe i terminologiczne. Czy istnieje milczenie prawotwórcze? 192
2.4. Możność prawna czy obowiązek prawny tworzenia prawa przez administrację publiczną? 196
3. Wybrane zagadnienia zaskarżania, kontroli i nadzorowania bezczynności prawotwórczej organów administracji publicznej 201
3.1. Trybunał Konstytucyjny 203
3.2. Polskie sądy administracyjne 209
3.2.1. Stan pozytywnoprawny 209
3.2.2. Orzecznictwo sądów administracyjnych wobec pominięć prawotwórczych w kontrolowanych aktach prawa miejscowego, a także inne formy pośredniej kontroli przez sąd pominięć i zaniechań prawodawczych 214
3.3. Administracyjny nadzór i kontrola zaniechań prawodawczych organów administracji rządowej 227
3.4. Administracyjny nadzór i kontrola zaniechań i pominięć prawodawczych organów jednostek samorządu terytorialnego 230
3.5. Podsumowanie administracyjnego nadzoru i kontroli zaniechań i pominięć prawodawczych w strukturach scentralizowanych i zdecentralizowanych administracji publicznej 238
Rozdział IV. BEZCZYNNOŚĆ I MILCZENIE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W SFERZE NORMATYWNEJ PRAWA ADMINISTRACYJNEGO DOTYCZĄCEJ WYKONYWANIA TEGO PRAWA 241
1. Współczesne koncepcje wykonywania norm prawa administracyjnego 241
1.1. Wprowadzenie 241
1.2. Wymierność pojęcia bezczynności i milczenia w sferze stosowania i szerzej – wykonywania prawa administracyjnego 251
2. Konteksty prawnego pojęcia bezczynności 253
3. Klasyfikacja kompetencji organów administracji publicznej pod kątem badania bezczynności organu w odniesieniu do danej reguły kompetencyjnej 263
4. Pojęcie i środki przeciwdziałania bezczynności administracji publicznej w postępowaniu jurysdykcyjnym 264
4.1. Wprowadzenie 264
4.2. Normy kodeksu postępowania administracyjnego – jako podstawa definicji bezczynności organu administracyjnego i środków jej przeciwdziałających 266
4.2.1. Zasady załatwiania spraw 266
4.2.2. Pojęcie sprawy, do której odnosi się zwrot „niezałatwienie sprawy w terminie” 269
4.2.3. Terminy załatwienia sprawy 271
4.2.4. Niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłość postępowania administracyjnego 274
4.3. Normy prawne kodeksu postępowania administracyjnego – jako podstawa wyodrębnienia środków przeciwdziałających bezczynności organu administracyjnego 280
4.3.1. Współczesna ocena stopnia przydatności instytucji sygnalizacji, zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego. Relatywizm „niezałatwienia sprawy w terminie” jako przedmiot skargi do sądu administracyjnego 290
4.3.2. Instytucja zażalenia a instytucja ponaglenia 293
4.3.3. Bezczynność a zaniechanie w kodeksie postępowania administracyjnego 294
4.3.4. Formy przewlekłości postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego (statyczna, dynamiczna lub mieszana). Zwłoka dotycząca całego postępowania a zwłoka związana z jedną czynnością procesową. „Przewlekłość” a „pośpiech” jako terminy odniesione do postępowania przed sądem cywilnym 295
5. Środki przeciwdziałania bezczynności administracji w postępowaniu sądowo-administracyjnym 304
5.1. Modele sądowej kontroli bezczynności administracji publicznej w okresie po II wojnie światowej – bezczynność jako przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego 304
5.2. Analiza pojęcia i rodzajów bezczynności organu, na które służy skarga do sądu administracyjnego w świetle ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Bezczynność polegająca na niewydaniu decyzji, postanowienia administracyjnego, niepodjęciu „innych aktów lub czynności”, a także pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach 315
5.3. Płaszczyzny sądowo-administracyjnej kontroli inercji administracji publicznej. Termin wniesienia skargi na bezczynność administracji publicznej 326
5.4. Przesłanki wniesienia skargi na bezczynność – legitymacja skargowa w tym przedmiocie 326
5.5. Instytucja i terminy uwzględnienia przez organ skargi na bezczynność. Skutki prawne nieprzekazania sądowi administracyjnemu przez organ skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni 329
5.6. Przedmiotowość postępowania sądowo-administracyjnego w sytuacji wydania przez organ administracji publicznej określonego aktu lub podjęcia czynności będących przedmiotem skargi w dniu jej wniesienia 331
5.7. Przesłanki odrzucenia skargi na bezczynność 333
5.8. Skutki prawne uwzględnienia skargi na bezczynność – szerokość orzekania przez sąd administracyjny w tych sprawach 335
5.9. Skutki bezczynności organu w przedmiocie wykonania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego (instytucja grzywny, przejęcie kompetencji merytorycznych przez sąd, instytucja odszkodowania) 337
5.10. Refleksje i wnioski w przedmiocie pojęcia i rodzajów bezczynności organów w świetle ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 344
5.11. Milczenie w materialnym pozytywnym prawie administracyjnym 348
5.11.1. Zagadnienia wprowadzające – weryfikowalne tezy dotyczące Milczenia 348
5.11.2. Zdarzenia cywilnoprawne a zdarzenia administracyjnoprawne 356
5.11.3. Typy układów norm kompetencyjnych, w obrębie których ustawodawca posługuje się milczeniem administracji publicznej 361
5.11.4. Weryfikacja koncepcji milczenia związanego ze zgłoszeniem / informacją, zaniechaniem wydania w terminie materialnym decyzji / sprzeciwu na gruncie pozytywnego prawa administracyjnego 363
5.11.5. Weryfikacja koncepcji milczenia organu administracyjnego związanego ze zgłoszeniem / informacją podmiotu administracyjnego i zaniechaniem podjęcia w terminie materialnym czynności praktycznej na gruncie pozytywnego prawa administracyjnego 372
5.11.6. Weryfikacja koncepcji milczenia organu administracyjnego w układzie współdziałania organów administracji publicznej 380
5.11.7. Weryfikacja koncepcji milczenia organu administracyjnego jako przesłanki rozwiązującej byt prawny decyzji administracyjnych 385
5.11.8. Weryfikacja koncepcji milczenia organu administracyjnego jako milczącej interpretacji prawa publicznego 387
5.11.9. Wnioski 393
Rozdział V. MILCZENIE/BEZCZYNNOŚĆ ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W SYSTEMACH PRAWNYCH WYBRANYCH PAŃSTW 397
1. Wprowadzenie 397
2. Silence de l’administration i skarga na milczenie administracji niewydającej decyzji administracyjnej w prawie pozytywnym i judykaturze francuskiej w latach 1864–2010 oraz ewolucja zainteresowań doktryny polskiej problemem inercji władzy administracyjnej 399
2.1. Zakres art. 7 dekretu drugiego cesarstwa z 2 listopada 1864 roku 399
2.2. Zmiany legislacyjne i wpływ orzecznictwa Rady Stanu na ewolucję zasady zaskarżalności milczenia władzy administracyjnej 406
2.3. Zaskarżalność milczenia władzy administracyjnej we Francji od 1944 roku po powrocie do systemu demokratycznego 412
3. Włochy 424
4. Austria 427
5. Niemcy 438
6. Czechy, Słowacja i dawna Czechosłowacja (tzw. Pierwsza Czechosłowacja i Druga Czechosłowacja) 442
7. Hiszpania 454
8. Estonia 463
9. Holandia 466
10. Ukraina 467
11. Grecja 471
12. Uregulowania w przedwojennej i powojennej Jugosławii oraz okresu socjalistycznego w Bułgarii, na Węgrzech i w Rumunii 471
13. Specyfika inercji administracyjnej w systemie amerykańskim 477
14. Wnioski 482
Wykaz literatury 485
