Sądowa kontrola legalności aktów administracyjnych Unii Europejskiej
Marek Jaśkowski doktor nauk prawnych, pracownik naukowo-dydaktyczny w Katedrze Prawa Międzynarodowego i Europejskiego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie; ekspert ds. legislacji w Biurze Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu; odbył aplikację i zdał egzamin sędziowski, obecnie jest wpisany na listę radców prawnych.
Publikacja jako pierwsza na polskim rynku wydawniczym zawiera kompleksową analizę problematyki sądowej kontroli legalności aktów administracyjnych Unii Europejskiej. Autor omawia cechy aktów wydawanych przez unijne organy oraz reguły kontroli legalności tego rodzaju aktów przez Trybunał Sprawiedliwości UE.
Indywidualne rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnym są wydawane przez Unię w wielu tak różnorodnych dziedzinach, jak: konkurencja, pomoc państwowa, ochrona przed przywozem towarów subsydiowanych i po cenach dumpingowych, prawo żywnościowe, prawo dotyczące produktów leczniczych i chemikaliów, bezpieczeństwo lotnicze, energetyka, znaki towarowe, nadzór finansowy, ochrona danych, dostęp do informacji, działalność partii politycznych na poziomie UE, jak również w zakresie rozliczeń finansowych funduszy europejskich, zamówień publicznych czy służby publicznej. Akty te dotyczą bezpośrednio praw i obowiązków indywidualnie określonych osób i chociaż podlegają wykonaniu przez organy państw członkowskich, to w zasadzie nie można mówić o kontroli ich legalności na poziomie państwa. Omawiana problematyka ma więc zasadnicze znaczenie z perspektywy ochrony praw podmiotów indywidualnych, których sytuacja prawna może zostać określona przez unijny akt administracyjny.
Czytelnicy docenią szerokie spektrum przedstawianych zagadnień, wśród których są m.in.: charakter Unii i jej aktywności, zasady ogólne i źródła prawa UE, rodzaje i istota aktów wydawanych przez unijne instytucje, gwarancje proceduralne w toku unijnej procedury administracyjnej, a także dopuszczalność wniesienia skargi o zbadanie legalności/ważności aktu UE, mechanizmy kontroli, podstawy i skutki unieważnienia aktu oraz kontrola kompetencji uznaniowych. Są to kwestie istotne zarówno z teoretycznego, jak i praktycznego punktu widzenia.
Monografia jest skierowana do pracowników naukowych i dydaktycznych wydziałów prawa, prawników praktyków oraz pracowników administracji zajmujących się prawem unijnym.
Wykaz skrótów | str. 13
Wstęp | str. 17
Rozdział 1
Zagadnienia ogólne | str. 23
1. Problematyka kontroli kompetencji regulacyjnych na poziomie ponadnarodowym | str. 23
1.1. Prawo administracyjne a globalizacja | str. 24
1.2. Zagrożenie dla mechanizmów skutecznej kontroli | str. 27
1.2.1. Kontrola a accountability | str. 27
1.2.2. Problem niewystarczającej kontroli działań administracyjnych na poziomie międzynarodowym | str. 28
1.3. Globalne prawo administracyjne | str. 30
1.4. Koncepcja międzynarodowej władzy publicznej | str. 35
1.5. Koncepcje kontroli międzynarodowych kompetencji regulacyjnych a kontrola aktów Unii Europejskiej | str. 37
2. Administracyjny wymiar funkcjonowania UE | str. 40
2.1. Pojęcie administracji publicznej | str. 40
2.2. Funkcje UE o charakterze administracyjnym | str. 42
Pojęcie "administracji europejskiej" w art. 298 TFUE | str. 45
2.3. Administracja bezpośrednia, pośrednia i wspólna; sieci administracyjne | str. 46
2.4. Nowe zarządzanie | str. 50
2.5. UE a władztwo administracyjne | str. 51
Rozdział 2
Akt administracyjny Unii Europejskiej - cechy, procedura i skutki prawne wydania | str. 55
1. Unijne indywidualne akty administracyjne | str. 55
1.1. Uzasadnienie wyodrębnienia aktu administracyjnego jako jednej z form działania administracji | str. 55
1.2. Pojęcie aktu administracyjnego indywidualnego | str. 58
1.2.1. Akt indywidualny a akt generalny | str. 60
1.2.2. Szczególne cechy aktów indywidualnych wydawanych przez organizacje międzynarodowe | str. 63
1.3. Akty administracyjne Unii Europejskiej | str. 64
Akt administracyjny a akt dotyczący skarżącego bezpośrednio i indywidualnie w rozumieniu art. 263 TFUE | str. 71
1.4. Przegląd kategorii aktów wydawanych przez Unię Europejską pod kątem cech aktu administracyjnego indywidualnego | str. 76
1.4.1. Rozporządzenia, dyrektywy, decyzje | str. 76
1.4.2. Akty ustawodawcze i nieustawodawcze | str. 85
1.4.3. Charakter prawny grzywien wymierzanych przez Komisję za naruszenie prawa konkurencji | str. 89
1.4.3.1. Stanowisko sądów unijnych | str. 90
1.4.3.2. Perspektywa EKPC (ETPC) | str. 93
1.4.3.3. Stanowisko doktryny | str. 95
1.4.3.4. Analiza | str. 98
1.5. Forma aktu administracyjnego | str. 102
1.6. Klasyfikacja aktów administracyjnych Unii Europejskiej | str. 103
1.7. Podmioty wydające akty administracyjne | str. 111
1.7.1. Instytucje | str. 111
1.7.2. Inne podmioty | str. 116
2. Gwarancje proceduralne | str. 118
2.1. Charakter procedury prowadzącej do wydania aktu administracyjnego | str. 119
2.2. Prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy | str. 122
2.2.1. Domniemanie niewinności | str. 123
2.2.2. Nemo se ipsum accusare tenetur | str. 129
2.2.2.1. Program łagodzenia sankcji (leniency) | str. 133
2.2.2.2. Orzecznictwo TS a standardy ETPC | str. 134
2.3. Prawo do zajęcia stanowiska (prawo do bycia wysłuchanym) | str. 135
2.4. Prawo dostępu do dokumentów | str. 146
2.5. Obowiązek uzasadnienia aktu | str. 147
2.6. Zagadnienie indywidualnej notyfikacji aktu | str. 153
2.7. Obowiązek załatwienia sprawy przez organ w rozsądnym terminie | str. 158
2.8. Zagadnienie kodyfikacji procedury administracyjnej UE | str. 161
Rezolucja Parlamentu Europejskiego zawierająca zalecenia dla Komisji w sprawie prawodawstwa dotyczącego postępowania administracyjnego w Unii Europejskiej | str. 165
2.9. Podsumowanie | str. 167
3. Skutki wydania aktu administracyjnego - zasada trwałości aktu administracyjnego | str. 169
3.1. Zasada trwałości aktu administracyjnego a dopuszczalność uchylenia (cofnięcia) aktu | str. 169
3.2. Ne bis in idem | str. 174
3.2.1. Treść zasady | str. 174
3.2.2. Ne bis in idem a postępowanie przed organami krajowymi | str. 176
3.2.3. Zasada ne bis in idem a postępowanie przed organami państw trzecich | str. 178
3.2.4. Zbieg sankcji | str. 179
3.3. Domniemanie legalności aktu | str. 180
3.4. Zasada trwałości a sądowa kontrola aktu administracyjnego . 183
3.4.1. Niedopuszczalność obejścia art. 263 przez art. 268 TFUE | str. 184
3.4.2. Niedopuszczalność obejścia art. 263 przez art. 267 TFUE | str. 186
3.4.3. Niedopuszczalność obejścia art. 263 przez art. 277 TFUE (zarzut bezprawności) | str. 189
Rozdział 3
Kontrola sądowa legalności/ważności aktu administracyjnego Unii Europejskiej, jej mechanizmy i zakres | str. 194
1. Zagadnienia ogólne | str. 194
1.1. Sąd właściwy | str. 194
1.2. Rodzaje postępowań dotyczących ważności aktów administracyjnych Unii Europejskiej | str. 195
1.2.1. Skarga bezpośrednia | str. 196
1.2.2. Procedura prejudycjalna | str. 197
1.2.3. Odwołania od kar | str. 197
1.3. Pojęcie sądowej kontroli administracji, kontrola sądowa a nadzór | str. 198
1.4. Funkcje (cele) kontroli sądowej | str. 201
1.5. Przedmiot ochrony i czynna legitymacja procesowa | str. 202
1.6. Przedmiot zaskarżenia | str. 203
2. Zasada skutecznej ochrony sądowej | str. 205
2.1. Znaczenie zasady | str. 205
2.2. Uzasadnienie aktu jako warunek kontroli sądowej | str. 206
2.3. Dopuszczalne ograniczenia prawa do sądu | str. 207
3. Mechanizmy sądowej kontroli legalności/ważności aktów administracyjnych | str. 208
3.1. Skarga o unieważnienie aktu (art. 263 TFUE) | str. 208
3.1.1. Przedmiot skargi | str. 208
Przedmiot skargi w ramach WPZiB | str. 215
3.1.2. Legitymacja procesowa | str. 215
3.1.2.1. Bierna legitymacja procesowa | str. 215
3.1.2.2. Czynna legitymacja procesowa | str. 217
3.1.2.3. Legitymacja czynna w ramach WPZiB | str. 229
3.1.3. Terminy na wniesienie skargi | str. 230
3.1.4. Skarga o unieważnienie a inne skargi | str. 233
Skarga na zaniechanie a skarga o unieważnienie | str. 235
3.1.5. Zakres kontroli | str. 237
3.1.5.1. Zakres kontroli ex officio | str. 237
3.1.5.2. Kompetencja sądów unijnych do oceny legalności aktów wydanych w celu wykonania rezolucji RB ONZ | str. 239
3.1.5.3. Kontrola ustaleń faktycznych | str. 242
3.1.6. Podstawy unieważnienia | str. 245
3.1.6.1. Brak kompetencji | str. 246
3.1.6.2. Naruszenie istotnego wymogu proceduralnego | str. 249
3.1.6.3. Naruszenie traktatu lub jakiejkolwiek reguły prawnej związanej z jego stosowaniem | str. 253
3.1.6.4. Nadużycie władzy | str. 254
3.1.6.5. Podstawy unieważnienia aktu administracyjnego a niewłaściwe administrowanie (ang. maladministration, fr. mauvaise administration) | str. 255
3.1.7. Skutki wyroku | str. 258
3.1.7.1. Res iudicata | str. 258
3.1.7.2. Skutki uznania skargi za zasadną | str. 262
3.1.7.3. Akt nieistniejący | str. 269
3.1.7.4. Konsekwencje oddalenia skargi | str. 271
3.2. Kontrola ważności aktów administracyjnych Unii Europejskiej w ramach procedury pytań prejudycjalnych | str. 272
3.2.1. Sąd krajowy a przeciwdziałanie obejściu terminów przewidzianych w art. 263 przez wykorzystanie art. 267 TFUE | str. 273
3.2.2. Obowiązek zwrócenia się z pytaniem w przedmiocie ważności aktu | str. 275
3.2.3. Przedmiot kontroli | str. 280
Pytania prejudycjalne w ramach WPZiB | str. 284
3.2.4. Podstawy nieważności aktu | str. 284
3.2.5. Intensywność kontroli | str. 284
3.2.6. Pytanie prejudycjalne a zakres autonomii Trybunału Sprawiedliwości | str. 285
3.2.7. Skutek orzeczenia prejudycjalnego w przedmiocie ważności | str. 289
Ograniczenie skutków wyroku w czasie | str. 292
3.3. Podsumowanie | str. 294
4. Poszanowanie zasad ogólnych prawa unijnego jako kryterium legalności aktu administracyjnego | str. 297
4.1. Zagadnienia ogólne | str. 297
4.2. Zasada legalizmu | str. 297
4.2.1. Pojęcie zasady legalizmu w prawie UE | str. 297
4.2.2. Zasada legalizmu a inne zasady | str. 299
4.3. Zasada ochrony zaufania | str. 302
4.3.1. Zasada ochrony zaufania a zasada pewności prawa | str. 303
4.3.2. Zasada ochrony zaufania a zasada ochrony praw nabytych | str. 303
4.3.3. Natychmiastowy skutek prawa UE a zasada ochrony zaufania | str. 305
4.3.4. Przesłanki ochrony zaufania | str. 307
4.3.4.1. Zachowanie organu jako źródło oczekiwań | str. 307
4.3.4.2. Uzasadniony charakter oczekiwań | str. 311
4.3.4.3. Granice ochrony - nadrzędny interes publiczny | str. 324
4.3.5. Zasada ochrony zaufania a obowiązek zwrotu pomocy publicznej | str. 325
4.3.6. Proceduralny wymiar zasady ochrony zaufania | str. 328
4.4. Zasada niedziałania prawa wstecz | str. 330
4.4.1. Treść zasady | str. 330
4.4.2. Właściwe/pozorne działanie prawa wstecz | str. 331
4.4.3. Wytyczne a zakaz działania prawa wstecz | str. 333
4.4.4. Obowiązek uzasadnienia działania prawa wstecz | str. 337
4.5. Zasada proporcjonalności | str. 337
4.5.1. Treść zasady | str. 337
4.5.2. Zakres kontroli | str. 339
4.5.2.1. Model kontroli | str. 342
4.5.2.2. Celowość środka a ciężar dowodu | str. 344
4.5.2.3. Kontrola aktów ingerujących w sferę praw podstawowych | str. 346
4.5.3. Zasada proporcjonalności a sankcje za naruszenie prawa Unii Europejskiej | str. 347
4.5.4. Podsumowanie | str. 350
4.6. Zasada równego traktowania (zasada niedyskryminacji) | str. 351
4.6.1. Treść zasady | str. 351
Uzasadnione odmienne traktowanie | str. 352
4.6.2. Zasada równego traktowania a akty generalne | str. 352
4.6.3. Zasada równego traktowania a akty indywidualne | str. 354
Zasada równego karania | str. 354
4.6.4. Zasada równego traktowania a inne zasady | str. 359
4.6.5. Zasada równego traktowania a obowiązek uchylenia aktu | str. 359
4.6.6. Kontrola poszanowania zasady równego traktowania | str. 361
4.6.6.1. Kontrola poszanowania zasady równego traktowania w odniesieniu do aktów generalnych | str. 361
4.6.6.2. Kontrola poszanowania zasady równego traktowania w odniesieniu do aktów indywidualnych | str. 363
4.7. Zasada poszanowania praw podstawowych | str. 365
4.7.1. Podstawy prawne sądowej ochrony praw podstawowych | str. 365
4.7.2. Zakres dopuszczalnej ingerencji | str. 366
4.7.3. Sądowa kontrola legalności aktów administracyjnych UE | str. 369
4.8. Podsumowanie | str. 369
5. Kompetencje dyskrecjonalne i kontrola ich wykonywania | str. 373
5.1. Pojęcie uznania, uznanie a kompetencje dyskrecjonalne | str. 374
5.1.1. Pojęcie uznania w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości | str. 374
5.1.2. "Swobodne" uznanie | str. 378
5.2. Uzasadnienie marginesu uznania w zakresie wydawania aktów administracyjnych | str. 379
5.3. Granice uznania | str. 382
5.3.1. Zagadnienia ogólne | str. 382
5.3.2. Granice uznania w prawie UE | str. 384
5.3.2.1. Ograniczenia ze względu na cel działania | str. 384
5.3.2.2. Ograniczenia ze względu na metodę działania | str. 388
5.3.2.3. Ograniczenie co do formy | str. 388
5.3.2.4. Ograniczenie przez dyrektywy wyboru konsekwencji | str. 388
5.3.2.5. Zasady ogólne prawa a zakres kompetencji uznaniowych | str. 389
5.3.2.6. Ograniczenie uznania w drodze wydania wytycznych | str. 389
5.4. Sądowa kontrola wykonywania kompetencji uznaniowych | str. 392
5.4.1. Kontrola proceduralna | str. 392
5.4.2. Kontrola interpretacji przepisów | str. 394
5.4.3. Kontrola ustaleń faktycznych | str. 395
5.4.4. Kontrola oceny dokonanej przez organ | str. 396
5.4.4.1. Granice kontroli sądowej kompetencji uznaniowych - kryterium "oczywistego błędu" | str. 396
5.4.4.2. Granice kontroli sądowej - formuła Tetra Laval | str. 400
5.4.5. Ciężar dowodu | str. 406
5.5. Kontrola uznania w zakresie wymiaru grzywien | str. 407
5.6. Kontrola kompetencji uznaniowych a zasada skutecznej kontroli sądowej | str. 407
5.7. Podsumowanie | str. 412
Podsumowanie | str. 415
Literatura | str. 423
Akty prawne Unii Europejskiej | str. 439
Orzecznictwo | str. 449
