Odpowiedzialność odszkodowawcza za niezgodne z prawem działania organów administracji publicznej

Opracowanie dotyczy kwestii odpowiedzialności odszkodowawczej za niezgodne z prawem działania organów administracji publicznej, w tym. m.in. zakres przedmiotowy i podmiotowy odpowiedzialności; katalog działań niezgodnych z prawem oraz pozostałe przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej; przedawnienie roszczeń odszkodowawczych; odpowiedzialność odszkodowawczą organów władzy publicznej w prawie międzynarodowym. W monografii dokonano także: oceny skuteczności i efektywności regulacji konstytucyjnej i ustawowej z perspektywy ochrony prawa jednostki, oceny tendencji rozwojowych w kwestii kompensacji za szkody wyrządzone niezgodnie z prawem organów administracji publicznej. Publikacja uwzględnia zmiany legislacyjne wynikające z nowelizacji ustawy z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 1.06.2017 r. Adresaci: Publikacja jest przeznaczona dla pracowników administracji rządowej i samorządowej. Może być przydatna także adwokatom, radcom prawnym i sędziom w ich codziennej pracy.

Spis treści

Wykaz skrótów 10 I. Źródła prawa 10 II. Czasopisma 11 III. Sądy i inne instytucje 12 IV. Inne 13 Wstęp 14 ROZDZIAŁ I 19 Ewolucja zasad odpowiedzialności odszkodowawczej za niezgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej 19 1. Wprowadzenie 19 2. Konstytucja marcowa z 1921 r. 20 3. Kodeks zobowiązań 25 4. Ustawa o odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych przy wykonywaniu powierzonych czynności z 15 listopada 1956 r. 28 5. Kodeks cywilny z 1964 r. 35 6. Nowelizacja k.p.a. z 31 stycznia 1980 r. 41 7. Nowelizacja Kodeksu cywilnego z 23 sierpnia 1996 r. w związku z reaktywacją samorządu terytorialnego 47 8. Uchwalenie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. 49 9. Wyrok TK z 4 grudnia 2001 r. (SK 18/00) 49 10. Ustawa nowelizująca z 2004 r. 53 Podsumowanie 54 Rozdział II 56 Zagadnienia intertemporalne związane ze zmianami ustawodawczymi i tzw. derogacją trybunalską 56 1. Informacje ogólne 56 2. Konsekwencje intertemporalne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego 61 2.1. Wina jako przesłanka odpowiedzialności odszkodowawczej państwa (zagadnienia intertemporalne powstałe po wyroku TK z 4 grudnia 2001 r., SK 18/00) 62 2.1.1. Problemy intertemporalne związane z derogacją trybunalską art. 418 k.c. 62 2.1.2. Problemy intertemporalne związane z orzeczeniem interpretacyjnym dotyczącym art. 417 k.c. 64 2.2. Zakres odszkodowania w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego 68 2.2.1. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 września 2003 r., K 20/02 69 2.2.2. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 kwietnia 2014 r., SK 56/12 70 3. Problemy intertemporalne powstałe na gruncie art. 5 ustawy nowelizującej z 2004 r. 74 3.1. Przedawnienie roszczeń odszkodowawczych z art. 160 k.p.a. 75 3.1.1. Moment wydania nadzwyczajnej decyzji weryfikacyjnej jako łącznik czasowy 76 3.1.2. Moment wydania decyzji szkodzącej jako łącznik czasowy 85 3.2. Droga dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z art. 160 k.p.a. 92 3.2.1. Informacje ogólne 92 3.2.2. Artykuł 5 ustawy nowelizującej z 2004 r. nie jest normą intertemporalną prawa procesowego 93 3.2.3. Moment wydania nadzwyczajnej decyzji weryfikacyjnej jako łącznik czasowy 96 3.2.4. Moment wydania decyzji szkodzącej jako łącznik czasowy 98 Podsumowanie 99 ROZDZIAŁ III 103 Zakres przedmiotowy odpowiedzialności 103 1. Informacje ogólne 103 1.1.Wzajemna relacja art. 77 ust. 1 Konstytucji RP i art. 417 k.c. 103 1.2. Źródło trudności interpretacyjnych pojęcia „wykonywania władzy publicznej” 107 2. Dotychczasowe poglądy doktryny 109 2.1. Kryterium władztwa 109 2.1.1. Kryterium władztwa w doktrynie i orzecznictwie 109 2.1.2. Ocena przydatności kryterium władztwa dla ustalenia zakresu przedmiotowego odpowiedzialności za niezgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej 113 2.2. Kryterium aktów gospodarczych 121 2.3. Kryteria mieszane 122 2.4. Kryterium nadrzędności 124 2.5. Kryterium „aktów swoistych” 125 3. Proponowane rozwiązanie 127 3.1. Sfera imperium a wykonywanie władzy publicznej 127 3.1.1. Czym jest sfera imperium? Jaka jest geneza wyodrębnienia sfery imperium i dominium? 127 3.1.2. Podział na sferę imperium i dominium a problem rozgraniczenia prawa prywatnego i publicznego 136 3.1.2.1. Podział na prawo publiczne i prywatne – informacje ogólne 136 3.1.2.2. Podział na prawo publiczne i prywatne a podział na sferę imperium i dominium 142 3.1.3. Czy można utożsamiać wykonywanie władzy publicznej z działaniami w sferze imperium? 145 3.2. Kryterium wyznaczające zakres przedmiotowy odpowiedzialności za niezgodne z prawem działania organów administracji publicznej 146 3.2.1. Wykonywanie zadań publicznych 146 3.2.2. Norma kompetencyjna – informacje ogólne 149 3.2.3. Zadanie publiczne a norma kompetencyjna 153 3.2.4. Norma kompetencyjna jako kryterium ustalenia zakresu przedmiotowego odpowiedzialności odszkodowawczej za niezgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej 154 3.2.4.1. Norma kompetencyjna – analiza od strony przedmiotowej 159 3.2.4.2. Norma kompetencyjna – analiza od strony strukturalno-formalnej 167 3.2.4.3. Wnioski 174 4. Wyrządzenie szkody „przy wykonywaniu władzy publicznej” 177 4.1. Dotychczasowe poglądy doktryny i judykatury 177 4.2. Propozycja wykładni pojęcia „przy wykonywaniu władzy publicznej” 186 Podsumowanie 189 ROZDZIAŁ IV 192 Zakres podmiotowy odpowiedzialności 192 1. Podmioty wyrządzające szkodę 192 1.1. Organ władzy publicznej z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP 192 1.2. Organy administracji publicznej 193 1.2.1. Zasada trójpodziału władzy 193 1.2.2. Zasada trójpodziału władzy w Konstytucji RP z 1997 r. 197 1.3. Władza wykonawcza a administracja publiczna 197 1.3.1. Podejście nauki prawa konstytucyjnego 198 1.3.2. Podejście nauki prawa administracyjnego 200 1.3.3. Funkcja administrowania a pozostałe funkcje władzy wyknawczej 205 1.4. Katalog organów administracji publicznej, których działanie może wyrządzić szkodę 210 1.4.1. Informacje ogólne 210 1.4.2. Norma kompetencyjna jako wyznacznik zakresu podmiotowego odpowiedzialności 211 1.4.3. Podstawowe typy organów administracji publicznej 212 1.4.3.1. Podmioty wykonujące władzę publiczną z mocy prawa 212 1.4.3.2. Podmioty wykonujące władzę publiczną na podstawie porozumienia 213 2. Podmioty ponoszące odpowiedzialność odszkodowawczą 220 2.1. Zasady ogólne 220 2.1.1. Katalog podmiotów publicznych posiadających zdolność deliktową 220 2.1.1.1. Odpowiedzialność z art. 417 § 1 k.c. 220 2.1.1.2. Odpowiedzialność z art. 417 § 2 k.c. (odpowiedzialność solidarna) 221 2.1.2. Rozdział odpowiedzialności pomiędzy samorządem terytorialnym a administracją rządową 223 2.1.2.1. Przekazywanie zadań zleconych a ich finansowanie 223 2.1.2.2. Sukcesja zobowiązań Skarbu Państwa na rzecz gminy 223 2.1.2.3. Rozgraniczenie odpowiedzialności j.s.t. i Skarbu Państwa 228 2.1.2.4. Rozdział odpowiedzialności między organy władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej 228 2.2. Regres do bezpośredniego sprawcy szkody w prawie polskim 231 3. Podmiot uprawniony do żądania odszkodowania 232 3.1. Osoby fizyczne 232 3.2. Osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej 232 3.3. Podmioty wykonujące władzę publiczną 234 3.3.1. Informacje ogólne 234 3.3.2. Możliwość korzystania przez podmioty publiczne z konstytucyjnych praw i wolności 238 3.3.3. Ocena orzecznictwa TK 240 3.3.3.1. Podmioty wykonujące władzę publiczną (poza j.s.t.). 240 3.3.3.2. J.s.t. jako podmioty wykonujące władzę publiczną 241 Podsumowanie 251 ROZDZIAŁ V 252 Działania podejmowane na podstawie normy kompetencyjnej przez organy administracji publicznej 252 1. Wprowadzenie 252 2. Czynności konwencjonalne Ck (czynności prawne) 254 2.1. Informacje wstępne 254 2.2. Działania, które wpływają na normy kompetencyjne R lub normy postępowania N 254 2.2.1. Informacje ogólne 254 2.2.2. Akty prawa miejscowego 255 2.2.3. Akty organów j.s.t. i organów terenowej administracji rządowej nie będące aktami prawa miejscowego 256 2.2.4. Akty powszechnie obowiązujące i tzw. prawo wewnętrzne wydawane m.in. przez centralne organy administracji rządowej 257 2.2.5. Akty dwustronne (i wielostronne) zawierane przez organy administracji rządowej i samorządowej z innymi podmiotami 258 2.3. Działania, które wpływają na prawa lub obowiązki podmiotu P 259 2.3.1. Decyzja administracyjna 260 2.3.1.1. Informacje ogólne 260 2.3.1.2. Odpowiedzialność za niezgodne z prawem wykonanie decyzji administracyjnej 262 2.3.1.3. Wykonanie decyzji nieostatecznej 263 2.3.1.4. Odpowiedzialność za niezgodne z prawem decyzje nieostateczne, które nie zostały uchylone przez organ II instancji 264 2.3.2. Postanowienie 270 2.4. Działania, które wywołują inne skutki konwencjonalne 272 2.4.1. Formy związane z wykonywaniem czynności nadzorczych i kontrolnych o charakterze wewnętrznym i zewnętrznym 273 2.4.2. Akty powołania, mianowania, uchwała o wygaśnięciu mandatu radnego itp. 273 3. Czynności faktyczne 274 4. Świadczenie usług użyteczności publicznej 278 Podsumowanie 279 ROZDZIAŁ VI 280 Niezgodność z prawem 280 1. Pojęcie niezgodności z prawem 280 1.1. Informacje ogólne 280 1.2. Niezgodność z prawem w rozumieniu Konstytucji RP 281 1.3. Bezprawność a niezgodność z prawem w rozumieniu Kodeksu cywilnego 282 1.4. Niezgodność z prawem w rozumieniu prawa administracyjnego 284 1.5. Niezgodność z prawem a bezprawność cywilna – poglądy doktryny i judykatury 286 1.6. Teorie wadliwości czynności konwencjonalnych zastosowane w reżimie odpowiedzialności za niezgodne z prawem działania organów władzy publicznej 294 1.6.1. Stopień niezgodności z prawem w przypadku czynności konwencjonalnych organów władzy sądowniczej 294 1.6.2. Stopień niezgodności z prawem w przypadku czynności konwencjonalnych organów administracji publicznej 301 2. Prejdukat 305 2.1. Procedury uzyskiwania prejudykatów – informacje ogólne 306 2.2. Obowiązek stworzenia właściwej procedury prejudycjalnej 320 2.3. Konsekwencje braku konieczności przedstawienia prejudykatu 323 2.3.1. Informacje ogólne 323 2.3.2. Wpływ wyroku sądu administracyjnego na postępowanie cywilne 325 2.3.3.1. Informacje ogólne 325 2.3.3.2. Wpływ poszczególnych wyroków sądów administracyjnych na postępowanie cywilne 329 2.3.3. Wpływ innych aktów wydawanych przez organy władzy publicznej na postępowanie cywilne 335 Podsumowanie 336 ROZDZIAŁ VII 338 Pozostałe przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej 338 1. Wprowadzenie 338 2. Szkoda 338 2.1. Informacje ogólne 338 2.2. Przyczyna rezerwowa i wysokość poniesionej szkody na przykładzie spraw tzw. gruntów warszawskich 341 3. Związek przyczynowy 347 3.1 Informacje ogólne 347 3.2. Teoria przyczynowości adekwatnej 348 3.3. Adekwatny związek przyczynowy a odpowiedzialność za niezgodne z prawem działania organów administracji publicznej 354 3.3.1. Przyczyna wadliwości działania organu administracji publicznej a związek przyczynowy 354 3.3.2. Problem tzw. zależności typu normatywnego i związku przyczynowego wieloczłonowego na przykładzie roszczeń odszkodowawczych byłych właścicieli gruntów warszawskich 358 3.3.3. Zakres związania sądu cywilnego prejudykatem 368 3.3.4.Wynagrodzenia pełnomocnika a relacja kauzalna 371 3.3.5. Wykorzystanie środków zaskarżenia a relacja kauzalna 372 Podsumowanie 374 Rozdział VIII 375 Przedawnienie roszczeń odszkodowawczych 375 1. Informacje ogólne 375 2. Moment rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia 375 Podsumowanie 380 ROZDZIAŁ IX 382 Funkcje odpowiedzialności odszkodowawczej za niezgodne z prawem działania organów administracji publicznej 382 1. Wprowadzenie 382 2. Dlaczego państwo powinno ponosić odpowiedzialność za niezgodne z prawem działania administracji publicznej? 382 3. Funkcje odszkodowania za niezgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej przez organy administracji publicznej 386 3.1. Informacje ogólne 386 3.2. Funkcja gwarancyjna 387 3.3. Funkcja kompensacyjna 391 3.4. Funkcja sprawiedliwościowa 392 Podsumowanie 393 ROZDZIAŁ X 394 Odpowiedzialność odszkodowawcza organów władzy publicznej w prawie międzynarodowym 394 1. Odpowiedzialność odszkodowawcza organów władzy publicznej w prawie europejskim 394 1.1. Prawo Unii Europejskiej 394 1.2. Rekomendacja Rady Europy nr R (84) 15 397 2. Odpowiedzialność odszkodowawcza organów władzy publicznej w ujęciu komparatystycznym 398 Wnioski końcowe 408 Bibliografia 413 Wykaz orzecznictwa 436 1. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego 436 1.1. Wyroki Trybunału Konstytucyjnego 436 1.2. Postanowienia Trybunału Konstytucyjnego 437 2. Orzecznictwo Sądu Najwyższego 437 2.1. Uchwały Sądu Najwyższego 437 2.2. Wyroki Sądu Najwyższego 438 2.3. Postanowienia Sądu Najwyższego 442 3. Orzecznictwo sądów powszechnych 442 4. Orzecznictwo sądów administarcyjnych 444 4.1. Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego 444 4.2. Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego 444 4.3. Postanowienia Naczelnego Sądu Administarcyjnego 445 4.4. Wyroki wojewódzkich wądów administarcyjnych 445